מהו היתר בניה?
מאת עו״ד רחלה אלוביק
דיני התכנון והבניה המפורטים בחוק מבוססים על פקודת בנין ערים המנדטורית משנת 1936, עד היום נשארו בתוקפן תקנות נוספות מכוח הפקודה 1936 [1] . במהלך השנים הותקנו למעלה משישים תקנות שונות בתחומים שונים שבהם מוסדרים הצדדים ההנדסיים של הבניין והוראות בעלות השלכות בריאות ובטיחות המשתמש. בנוסף לכך, ישנן הוראות תכנוניות הנובעות מעשרות אלפי תכניות מתאר בכל הרמות: ארציות, מחוזיות ומקומיות, המיועדות להסדרת התכנון האורבני המפורט והמהוות חלק מהוראות החוק. כן רשאית הועדה לקבוע תנאים נוספים למתן ההיתר, בכל הנוגע ליציבות הבניין, לעיצובו האדריכלי ולבטיחות הציבור. החקיקה כוללת הוראות הבאות להבטיח בנייה נאותה מבחינת איטום, גודל חללים בדירה, בטיחות, יציבות מבנים, מרווחים נאותים בין חלקי מבנה בפנים הדירה, חנייה, אינסטלציה ועוד, תוך התערבות ברמה של פרטי בניין כולל שרטוטים בתחומי הבניה השונים[2] . לצד ההסדרים הסטטוטוריים הנ"ל חלים גם כללים הלכתיים שנקבעו בפסיקת ביהמ"ש העליון. ההירכיה בין הדרישות המחייבות הן החוק, התקנות, תכנית מתאר ארצית, תכנית מתאר מחוזית, תכנת מתאר מקומית[3]. סמכות עריכת תכנית מתאר מוגבלת לוועדה המקומית או המחוזית[4] ואילו היוזמה לעריכת תכנית מפורטת פתוחה לכל אדם פרטי או גוף ציבורי המעוניין בקרקע[5].
בדו"חועדת החקירה הממלכתית לעניין בטיחות מבנים ומקומות המשמשים ציבור (להלן "דו"ח זיילר")[6] קבעה הוועדה כי קיים ערב רב זה של הוראות חוק נתגלו הוראות סותרות בין תקנות לתכניות ובין תקנות להוראות אחרות, ופערים בין תכנונים ברמות סטטוטוריות שונות והמליצה על השלמת קוד בניה אשר יכיל בתוכו באופן ברור ושלם את כל הוראות והנחיות הבניה ויעגן בדין הוראות שאין להן מעמד סטטוטורי תוך הפרדה בין הוראות הנוגעות לתכנון לבין אלו הנוגעות לבניה. למרות זאת, בתזכיר לחוק דיני ממונות, התשס"ו-2006, ("הקודקס האזרחי") לא נכללו הוראות לקודיפיקציה של דיני התכנון והבניה[7]. בדיון לגבי הרפורמה בנושא הרישוי והאכיפה המתגבשת לאחרונה[8] הועלה שוב הצורך בשינוי החקיקה הראשית ובהכנת קוד בניה אחיד.
מהו היתר בניה
היתר בניה הינו האישור החוקי הניתן מטעם הוועדה לבעל זכויות במקרקעין, הרוצה לממש זכויותיו באמצעות בנייה בהתאם לעבודות ושימוש המצריכים היתר המפורטות בסעיף 145 לחוק ובסעיף 1 לתקנות התכנון והבניה (עבודה ושימוש הטעונים היתר)[9] (להלן "התקנות"). הבקשה כוללת את תרשים החלקה, טבלת שטחים, תשריט הבניה, חתכים וחזיתות ועוד. לבעל מקרקעין חופש תכנון מסוים אך גם גבולות וסייגים כאמור לעיל. סייגים אלה באים למנוע מבעל המקרקעין ליצור מטרד תברואתי, אסתטי או אחר לסביבה, ולשמור על צביון תכנוני מסוים[10] . אחד האמצעים לקראת השגת המטרות הכוללניות הוא ויסות זכויות בנייה[11] . החוק קובע מסגרת היררכית של תכניות מתאר, בסעיפים 49, 57, 63, 69 לחוק והם: תכנית מתאר ארצית, תכנית מתאר מחוזית, תכנית מתאר מקומית ותכנית מפורטת. כך שכל תכנית ברמה גבוהה יותר יכולה לכלול את נושאי הוראותיה של תכנית ברמה שמתחתיה (להוציא תכנית מפורטת היכולה לכלול הוראות של התכנית שמעליה). כל תוכנית הכרוכה בשינויים בתוכניות הבנייה שהותוו בתוכנית בניין עיר (תב"ע) דורשת את אישור הוועדה המחוזית, תוכניות שלא דורשות שינויים כאלה (לאחר תיקון 76 מס' לחוק-ראה פרק 3.2 להלן) מאושרות בוועדה המקומית. המועצה הארצית מופקדת על תכנון ואישור של תוכניות מתאר ארציות (תמ"א) ועל ערעורים על החלטות המתקבלות בוועדות המחוזיות [12].
לעניין הליך הבקשה להיתר בנייה, יש להבחין בין ארבעה מצבים: האחד, הבקשה להיתר תואמת את התכנית והתקנות החלות על הקרקע. במקרה כזה הבקשה מצויה בסמכות רשות הרישוי (סעיף 145(ב) לחוק). ביתר המקרים, יש להביא את הבקשה להיתר בפני הוועדה המקומית. השני, הבקשה להיתר איננה תואמת את התכנית, אולם היא בגדר סטייה קלה מהוראות התכנית. בסמכותה של הוועדה המקומית ליתן הקלה (סעיפים 147, 149 ו-151 לחוק). השלישי, הבקשה להיתר איננה תואמת את התכנית, מבחינה זו שהשימוש המבוקש במבנה איננו תואם את השימושים המותרים במקרקעין, באופן שאינו מהווה סטייה ניכרת מהתכנית. בסמכותה של הוועדה המקומית ליתן היתר לשימוש חורג (סעיפים 146, 149 ו-151 לחוק). הרביעי, הבקשה סוטה סטייה ניכרת מהתכנית החלה על הקרקע. במקרה כזה, והאפשרות היחידה העומדת בפני המבקש היא לפעול לשינוי התכנית ובכך לשנות את התכנון האזורי (סעיף 151 לחוק, וכן תקנות התכנון והבניה (סטייה ניכרת מתכנית).[13]
על פי סעיף 145(ב) לחוק נקבע, כי רשות-הרישוי לא תיתן היתר אלא-אם-כן העבודה או השימוש שבעדם מבוקש ההיתר מתאימים לתוכנית ולתקנות אחרות החלות על הקרקע או הבניין הנידונים. ככלל אין לוועדה סמכות לשלול היתר בניה כאשר מוגשת בפניה בקשה הערוכה בהתאמה לתוכנית המתאר וללא שום חריגה מכלליה ומכללי התקנות. כדברי השופטת נתניהו [14]:"רשות התכנון אינה רשאית לדחות בקשה להיתר בנייה, התואמת תוכניות קיימות...האיסור לבנות ללא היתר הינו התערבות השלטון בזכויות האזרחליהנות מרכושו כרצונו, ויש להקפיד עם הרשות שההתערבות שלה תהיה רק בתחומו של החוק".
פעולות בניה הדורשות היתר בניה
הסעיף המרכזי בחוק בו מפורטות העבודות המצריכות הגשת בקשה להיתר הינו סעיף 145(א) לחוק וסעיף 1-2 לתקנות. שם נקבע, כי לא יעשה אדם אחת מהפעולות המפורטות בסעיף אלא לאחר שניתן לו היתר לכך, וכי לא יעשה כן אלא בהתאם לתנאי ההיתר, כולל כל עבודה אחרת בקרקע ובבנין וכל שימוש בהם שנקבעו בתקנות כעבודה או כשימוש הטעונים היתר.
הפעולות הדורשות היתר בניה המנויות בחוק הן בין היתר: הקמת בניין חדש או הריסתו של בניין, כל תוספת או שינוי חיצוני לבניין קיים, התווית דרך, סלילה או סגירה של דרך, חפירות, הנחת תשתיות, כל שימוש חורג וכו' . לגבי מבנים פעוטים אשר אינן מהוות תוספת שטח כגון שובך יונים, עמודי חשמל, תמרורים התקנת תורן לאנטנת טלוויזיה או רדיו, הצבת דוד שמש, סגירת מרפסת בתריסים, התקנת מצללה (פרגולה) ועוד, קבע הדין מסלול מהיר ופשוט יחסית לקבלת היתר וקבע אותו בתקנות התכנון והבניה (היתר לעבודה מצומצמת)[15]. עבודות אלה פטורות מההליך הרגיל של בקשה לקבלת היתר בניה אולם הפטור אינו מאפשר לבנות ללא כל הליך מוקדם של קבלת היתר. ברשויות מקומיות מסוימות קיים נוהל פנימי המגדיר עבודות מסוג העבודות המצומצמות כזוטי דברים שאין מגישים בגינן הליכים פליליים (כגון צוי הריסה וכו').
כל עבודה שבוצעה ללא הרשאה או שלא בהתאם להרשאה יראו בה כבניה ללא היתר או כסוטה מההיתר ותחשב כבניה בלתי חוקית.
תהליך הוצאת היתר בניה
ההוראות בדבר שלבי הוצאת ההיתר והמסמכים הנדרשים מפורטים בתקנות. תהליך הוצאת היתר מתחיל בדר"כ בהכנת תכנית מדידה או מפה טופוגרפית של אתר הבנייה שנערכה על ידי מודד מוסמך עד חצי שנה לפני מועד הבקשה להיתר ובבקשה לדף מידע מהוועדה בהתאם להוראה בסעיף 145 (א1)[16], הכולל את רשימת התכניות התקפות במגרש ואת ההנחיות לספציפיות לגבי המגרש הנתון. עורך הבקשה (בדר"כ אדריכל) יגיש את תשריט הבקשה, הכולל את השרטוטים הנדרשים על פי התקנות, לועדה בצרוף מסמכים להוכחת בעלות על הקרקע (נסח טאבו) של מבקש ההיתר, חתימת השכנים הרשומים בנסח הטאבו וחתימתם של המהנדס והאדריכל. בנוסף ישלם פיקדון ע"ח גובה אגרות הבניה שיחושבו לקראת מתן היתר. במקרה שמבוקשת הקלה, יש לבצע פרסום בהתאם לקבוע בחוק[17]. במקרה זה, הועדה תאפשר להגיש התנגדויות לכל מי שרואה עצמו נפגע מן התוכנית, תוך 14 יום מהתאריך האחרון של הפרסום. לאחר שמיעת ההתנגדויות, הוועדה "רשאית"[18] לאשר את ההקלה אך אינה מחוייבת לכך. הבקשה מוגשת, למעשה, לרשות רשוי מקומית והיא רשאית להעביר הבקשה לועדה אשר עליה למסור את החלטתה בתוך שלושה חודשים.
לאחר הדיון בוועדה ייכתב הפרוטוקול, אשר יכלול את ההחלטה עצמה ורשימת התנאים לצורך קבלת ההיתר, הפרוטוקול יועבר הן לעורך הבקשה ליזם. רשימת התנאים לקבלת ההיתר משתנה בהתאם לאופיו של הפרוייקט ובהתאם לסטנדרטים שונים בין רשות אחת לרעותה. במידה וההחלטה מתעכבת, או במידה והוועדה מסרבת לחלק מהבקשה להיתר או לכולה, פתוחה בפני המבקש האפשרות להגיש תוך 30 יום ערר[19] בפני וועדת הערר המחוזית. במידה ותאושר הבקשה ידרש המבקש להשלים רשימה ארוכה של אישורים נוספים, לצורך קבלת ההיתר, רשימה לא סגורה המשתנית חדשות לבקרים ושונה מוועדה לוועדה. בין היתר נדרש: מתן ערבות בנקאית להבטחת התאמת הבניה להיתר, אישור רשויות הג"א למרחב מוגן, אישור בזק וחברת החשמל, אישור תוכנית ביוב, אישור שירותי כבאות והצלה, אישור המעבדה המוסמכת על תקינות הבדיקות השונות כגון בדיקת הבטון, מערכות הביוב והממ"ד, הצהרת מהנדס הבניין על התכנון ההנדסי, אישור קבלן רשום, אישור מהמועצה על כך שאין ליזם חוב כלפיה ועוד. כן נדרש מגיש הבקשה לשלם אגרת רישוי בנייה על פי סעיף 145(ד) לחוק הנקבעים על פי תעריף של מ"ר בניה ומ"ר מגרש ועל פי סעיף 19 לתקנות. היטחי פיתוח קבועים על פי חוקי עזר עירוניים והיטלי השבחה[20] על פי סעיף 196א לחוק וסעיף 13 לתוספת השלישית לחוק. אלה נגבים ישירות מהאזרח או באמצעות מינהל מקרקעי ישראל. ההכנסות מאגרות בנייה נועדו למימון מחלקת ההנדסה והיטלי הפיתוח נועדו לסלילת כבישים, תיעול, ביוב ולמימון מטלות ציבוריות. כאשר מוסד תכנוני מאשר תכנית המגדילה את אחוזי הבניה ביחס לתכנית קודמת צפויות לרשות הוצאות בגין תשתיות, מבני ציבור חדשים, פיצויים על פי סעיף 197 לחוק, פיצויי הפקעה ועוד. היטל ההשבחה נועד לכיסוי ההוצאות של הוועדה להכנת התכניות ולביצוען. לעיתים ניתן לקבל פטור מהיטל השבחה או דחייה למועד המימוש.[21]
לאחר השלמת האישורים הנ"ל ינתן למבקש היתר בניה. ההיתר תקף לשנה, אך אם הונחו יסודות למבנה מוארך תוקפו ל- 3 שנים. במהלך הבניה נדרש אדריכל המבנה, המבצע את הפיקוח העליון לצורכי הרישוי לדווח לוועדה באופן רשמי על אופן התקדמותו של התהליך. לאחר השלמת הבניה יגיע לשטח פקח מטעם הוועדה על מנת לאשר את התאמת המבנה להיתר הבניה. רק לאחר השלמת תהליך זה ינתן טופס 4, שהוא בעיקרו אישור לחיבור המבנה לתשתיות, ולאחריו טופס גמר. טופס החישוב החדש של שטחו הכולל של הנכס בו בוצעה הבניה מועבר לבדיקתו של מדור טאבו במחלקת מסים וגביה ונעשה בהתאם חיוב של מסי ארנונה. בימים אלה מכין משרד הפנים תכנית להקמת רשת רישוי הבניה , שתאפשר, בין היתר, בדיקה ממוחשבת של היתרי בניה על פי פרמטרים קבועים מראש באמצעות הגשת בקשה דרך האינטרנט. ההפעלה צפויה להתחיל בסוף שנת 2010.[22]
[2] תקנות התכנון והבנייה(בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970, ס"ח 1841.
[3]סעיפים 129, 130, 131 לחוק .
[4] סעיפים 61א', 28 לחוק .
[6] ועדת החקירה הממלכתית לעניין בטיחות מבנים ומקומות המשמשים ציבור דו"ח הוועדה 29 (2003).
[7] סוגייה נרחבת כשלעצמה שבה לא נדון בעבודה זו.
[8] החלטה מס' 777 תבנ/ 3 של הממשלה ה-32 " הרפורמה לשיפור וייעולתחום התכנון והבנייה " (02.10.2009).
[9] תקנות התכנון והבנייה, לעיל ה"ש 9.
[10]סעיף 61(2) לחוק: מטרת תכנית מתאר היא להבטיח תנאים הוגנים של בריאות, סניטציה, תחבורה ונוחות בקשר עם סדר ההתוויה ושימושה של הקרקע".
[11] ד"ר רחל אלתרמן "חוק התכנון והבנייה ותכנית המתאר: הנחיות קשיחות או מסגרת גמישה ?" משפטים יא 197, 198 (1981).
[12]מרכז מחקר ומידע של הכנסת אוגדן מסמכים בנושא הליכי תכנון ובנייה (2003).
[13]תקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), התשס"ב-2002, ס"ח 824.
[14] בג"ץ 663/85 רובינשטיין נגד הוועדה מחוז תל אביב ואח', פד"י מ"ב (2) 133 (1988).
[15]תקנות התכנון והבניה (היתר לעבודה מצומצמת) התשס"ח-2008, ס"ח 876.
[16] "הרוצה להגיש בקשה להיתר לעבודה או לשימוש, ימציא למהנדס הועדה בקשה לקבלת מידע שפרטיו דרושים לענין ההיתר;".
[17]סעיף 149 לחוק וס' 1א, 1ב, 1ג לחוק.
[19]סעיף 152 (א)(1) לחוק .
[20] היטל השבחה הוא מס על הרווח המופק מעליית ערך מקרקעין עקב שיפור בזכויות הבנייה במקרקעין, שנגרם כתוצאה משינוי תכנית מתאר מקומית בתחום שיפוט הרשות, בשיעור מחצית עליית הערך.
[21] סעיף 19 לתוספת השלישית לחוק.
[22]מנהל התכנון במשרד הפנים www.moin.gov.il/Apps/PubWebSite/mainmenu.nsf/
|
